党的十八大以来，党中央高度重视行政审批制度改革创新工作，作出一系列重要部署。习近平总书记强调，“要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”为我们优化审批机制、创优营商环境指明了方向、提供了遵循。笔者参加了今年山西省阳泉市优化营商环境促进市场主体倍增专题培训班（广州）学习考察，形成了一些思考建议。

一、基本情况

近年来，我市大力实施营商环境首位战略，坚持“四化”引领，持续推进“五减”，试点建设标准化体系，创建“办不成事”投诉解决机制，全面提升“一网通办”水平和服务效能，精心打造“7×24小时政务服务超市”，升级12345系统，完善政务热线督办机制，营商环境大为改观，但相较先发地区还有一定差距。

一是从服务水平来看。参照先发地区行政审批改革的进程，政务服务中心办事大厅的发展历程基本上可分为六个阶段（以广州市荔湾区为例，1.0阶段：“一条龙式”。仅有部分审批部门进驻政务大厅，各自摆摊设窗、提供咨询服务和受理，审批须回各自部门审定，办事人要跑部门窗口。2.0阶段：“一站式”。所有审批部门进驻政务大厅，个别业务实行相关部门物理整合式“一口受理”，业务还是部门各自受理，办事人还是要跑部门窗口。3.0阶段：“一门式”。按部门自行设立为“小一门”或多个部门组合为“大一门”综合一窗受理，受理窗口为各部门人员，受、审没有分离，每项业务实行两套信息受理系统重复录入，办事效率低，未实现一窗通办。4.0阶段：“一窗式”。所有业务不分部门一窗通办、联办，公民类下沉就近一窗综合办理，受理窗口均为政务中心人员承担，实行受、审分离，并推行信息共享、互联互通、自助终端、微信、APP等“互联网+服务”模式。5.0阶段：“五个一综合式”。实现“一卡通行（市民卡）、一号接通（12345政府服务热线）、一格管理（网格化服务管理）、一网办事（网上办事大厅）、一窗服务（政务大厅）”的新型社会治理和政府公共服务模式。6.0阶段：“三位一体联动模式”。放、管、服三位一体联动集成服务，综合监管,联合惩处，有大数据云中心实现“一窗服务、一网监管、一队伍综合执法”三位一体事中事后监管联动执法模式，有全政务生态互联网+服务的支撑），对照之下，我市目前仍处于2.0、3.0发展阶段，政务服务中心办事大厅建设相对滞后，在服务功能、服务模式、服务手段、服务方式和信息化支撑能力上存在一定差距。比如，市政务服务中心虽然推动了各部门会集在一起“摆摊设窗”，但属于物理集中，企业或群众遇到需要联合审批的事项，必须办完一个部门的所有手续之后，再去另一个部门办理，费时费事，距离“一个窗口收件出件、所有资料内部流转”的一窗服务仍有一定差距。再如，各入驻部门虽然有公开有关办事流程和所需材料，能够帮助大部分办事群众完成事项办理。但据调查走访了解和群众反映，仍有部分群众对办事流程和所需材料了解不多，对于办理起来较为复杂的业务，需要政务服务中心工作人员的指导，工作人员指导不足导致办事群众来回跑、多次递交材料的现象时有发生，工作人员服务意识、服务态度和业务能力有待进一步提高。再如，各部门的行政审批权大部分已划转至行政审批局，但仍有一部分办理业务所需的审批系统由于系统不兼容、资源整合不到位等原因沿用原职能部门的专网，据统计，全市共有170多个专网，审批大厅有50多个专网，由于与各部委专网信息数据未打通，造成数据不能共享。目前虽已实现大部分审批事项在中心前台集中受理，但仍存在各职能部门系统林立、无法实现数据互联互通的“信息孤岛”现象，办事群众重复录入信息、办理环节数量难以进一步缩减、办理流程繁琐耗时过长等问题仍然部分存在。

二是从行政审批改革服务模式来看。审改模式由集中向集成转变，呈现2种模式、2条路径。我市是典型的北方模式，按照全省统一部署，注重在“权力集中”上动手术，组建成立行政审批局，将职能部门的所有审批职责与相关审批人员划转到行政审批局，虽然阻力大、障碍多，但机制新、后劲足。而南方大多采取另一种模式，注重在“服务集成”上下功夫，主要采取“一窗式模式”，以政务办或政务数据局为主要形式，是将职能部门审批的受理发证权限委托给政务服务管理机构，新组建政务服务中心，由政务服务管理机构管理，相对阻力少、易复制、好推广，但需要强有力的机制支持。两种模式各有利弊，就我市采取模式看，改革仍需持续深化，仍然需要在推进“划权+划事+划编+划人”上下功夫，持续完善配套体制机制。比如，入驻政务服务中心的各部门派驻人员有公务员、事业单位编制人员和合同制聘用人员三大类，人员素质参差不齐。在人员管理上，很多政务服务中心工作人员是由各职能部门派驻，派驻人员的工作由政务服务中心负责，而行政人事关系、工资福利却都在原部门，年度考核评优也由派出部门负责，工作与管理考核脱节，造成了“两边都要管，两边都不好管”的双重管理局面。再如，“一窗受理 综合服务”工作进度县（区）之间存在差异，一枚印章管审批改革“审管衔接”后续工作未充分解决。

三是从评价指标来看。依据市审批局《进一步发挥比较优势、创优营商环境、建设高标准市场体系调研报告》，按照国评18项指标来看，经过两年的追赶，到2022年末，我们的审批效率显著提高、成本显著降低，但部分指标较先发地区仍有差距。比如，就获得电力来看，2020年广州、深圳、上海等地就已实现2个环节、3个工作日、0元办理成本，截至目前我市居民低压送电仍需5个工作日，还有一定差距，等等。

荔湾区，位于广东省广州市西部，辖区常住人口112.96万人，2022年实现地区生产总值1215.57亿元，是“一窗”首创之地。

一是建立集中审批模式。入驻部门向综合受理窗口提供详细受理清单，由综合受理窗口按清单统一收件受理，审批数据与受理数据受到政务服务中心的监督，提高了入驻部门和办理人员违规办理审批事项的风险和成本。同时，办理事项不再由审批科室人员进行勘查，而是由入驻部门其他科室人员进行勘查，阻断了审批人员人为操控的可能，避免审批权限私相授受发生腐败。

二是建立综合受理模式。打破政务服务中心办事大厅窗口按部门“摆摊设窗”的传统，整合归并，按照“工程类、经营类、公民类”设置综合窗口，由区政务服务中心统一招聘、选调公益一类事业编制人员承担前台窗口工作，采用“前台收件、后台办件、统一出件”，实现了“依机构设窗”到“依业务设窗”的转变。窗口规模大幅压缩，从原来19个部门53个窗口改变为9个统一收件窗口和2个统一出件窗口，从原来的1个窗口只可受理本部门的几项业务增加到1个窗口可以受理所有部门的977项业务，既解决了传统模式忙闲不均、以及业务量很少也无法关闭服务窗口的难题，又使群众、企业办事更加方便。

三是建立审管分离模式。政务服务中心窗口人员不再由部门派驻、管理，而是由区政务中心工作人员承担、直接管理。各入驻单位将受理、审批事项及其所需材料以清单形式列明，交政务服务中心管理的综合受理窗口，由窗口人员按照清单列明内容进行收件。后台审批人员接收到前台窗口人员推送的收件材料后，不能再随意要求增减清单所列内容而退回材料，必须直接进入受理审批程序，在规定期限内完成审批，克服了窗口受理与后台审批的职权利益一体化的弊端，杜绝了入驻单位人员人为设卡的现象。

四是建立归位管理模式。驻区政务服务中心的行政审批科室负责人均为中层副职以上干部，其他工作人员是业务骨干，承担行政许可、非行政许可审批事项的审核和审批工作的人员必须为行政机关（含参照公务员法管理的事业单位）具有公务员身份的人员。同时，由政务办统一招聘选调公益一类事业编制人员专门负责前台窗口受理工作，窗口工作人员的日常管理、年度考核等由区政务办统一负责，有效提高了政务窗口服务质量。

五是强化信息技术保障。创新推行“两网一平台”电子政务系统，全流程实现“公众外网咨询、查询、预约，一站式行政审批系统平台综合受理，内部专业网分类审批”。以“荔湾区一站式行政审批系统”为统一综合平台，在目前各部门业务审批系统无法统一的情况下，要求各部门将相关审批基本数据同步推送至该平台。该平台在收件受理、审核审批、批件完成、通知取件每个环节均推送短信到办事群众手机上。同时，该平台还与区公众网、荔湾政务微信平台和区效能监察网联通，从而保证中心的所有审批事项的流程信息在系统内可查可管，让办事群众随时获知业务办理进度，实现全流程公开。既解决了目前各审批部门各自独立业务系统难以对接的协调障碍，又能以最少的成本实现信息共享，实行“公众外网、综合平台、内网”基础信息互通共享制度，做到网上和现场办事“三统一”，即统一材料、统一标准、统一时限，逐步实现所有事项向电子政务平台集中。

另外，再以广州市番禺区为例。番禺区出台了行政服务效能考评办法（试行），对各办事窗口及其工作人员的窗口建设、服务规范、服务效能、工作纪律、政务热线效能等五个方面进行考评，考评结果的使用实行办事大厅、办事窗口与所在单位的关联制，即办事大厅、办事窗口的考评结果视为对所在单位及其领导班子开展行政服务效能工作的考评结果。对区政府直接管理的直属单位及各镇、街政务服务中心的办事大厅、办事窗口、工作人员，考评结果作为区政府对相关单位及个人进行年度考核、晋职、晋级和奖励的基本依据；对不属于区政府直接管理的相关单位办事大厅、办事窗口及其工作人员，考评成绩作为区政府评价该单位在本区履行遵守和执行国家法律、政策职责情况的主要依据，考评结果抄送其上一级主管部门和有关纪检、监察机关。

下一步，我市应在持续深化行政审批改革的基础上，充分吸收先发地区经验，持续深化营商环境首位战略，统筹推进“一窗受理+限时办理+数据治理+集中管理+中介代理”，打造行政审批改革服务的阳泉模式，切实打通办事难点堵点，提升审批效率。

一是实行“一窗受理”。打破政务服务中心办事大厅窗口按部门“摆摊设窗”的传统，整合归并，按照“工程类、经营类、公民类”设置综合窗口，采用“前台收件、后台办件、统一出件”的方式，前台按照各入驻单位提供的受理清单，负责统一收件、统一出件，实现每个窗口都可以受理所有业务。

二是实行“限时办理”。明确每一类审批事项审批时限要求，窗口受理人员必须明确将完成时限告知申请人。入驻单位人员仅在后台进行审批，接收到前台窗口人员推送的收件材料后，不能再随意要求增减清单所列内容而退回材料，必须直接进入受理审批程序。办理事项需要勘查的不再由审批科室人员进行，而是由入驻部门其他科室人员进行。按照时限要求，倒排工期，确保在规定时间内完成审批。

三是加强“数据治理”。应进一步完善一体化政务服务平台，前台由政务中心窗口统一采集信息，信息采集后可使用后台由各部门用各自的专网或各自的信息系统分类审批，没有的部门就可以用一体化平台，群众或企业只需在前台提交一次信息即完成业务办理。同时，将平台与政务服务网等联通，从而保证中心的所有审批事项的流程信息在系统内可查，让办事群众随时获知业务办理进度，实现全流程公开。

四是加强“集中管理”。驻服务中心的行政审批科室负责人必须为中层副职以上干部，其他工作人员应是业务骨干，承担行政许可、非行政许可审批事项的审核和审批工作的人员必须为公务员或参公身份人员，进一步建强派驻队伍。完善我市行政服务效能考评办法，考评结果的使用实行办事大厅、办事窗口与所在单位的关联制，即办事大厅、办事窗口的考评结果视为对所在单位及其领导班子开展行政服务效能工作的考评结果，作为相关单位及个人进行年度考核、晋职、晋级和奖励的基本依据，倒逼入驻人员改进作风、提升效能。窗口工作人员由政务服务中心统一招聘选调公益一类事业编制人员，日常管理、年度考核等由政务服务中心统一负责，建立约束机制，提高服务质量。

五是推动“中介代理”。引入专业的审批代理中介服务机构，依托一体化政务服务平台，建立阳泉市网上中介服务超市，推动中介服务信息公开、公平竞争、自主交易、信用评价、投诉受理及全过程监督，为项目业主委托中介服务和中介服务机构开展中介活动提供便利渠道，努力为办事群众提供更加专业、规范的中介服务，切实增强企业群众的满意度和获得感。

责编 | 郭文君  张克栋 

编辑 | 陈临阁  赵　凯　

校对 | 杨家琪